Open Contracting and Transparency in Infrastructure (PA0043)

Breve descripción del compromiso

Apoyar la implementación de un enfoque de contratación abierta que fortalezca la disponibilidad y uso de datos sobre compras públicas, con énfasis en la infraestructura pública, que abarca: ● Fortalecimiento de la transparencia en la contratación pública. ● Creación de capacidades para el uso de datos. ● Rendición de cuentas por proyectos de infraestructura pública.

Definición del problema

1. ¿Cuál es el problema que el compromiso busca abordar? La disponibilidad de datos abiertos sobre compras públicas es limitada, al igual que su uso con fines analíticos, por ejemplo, para la toma de decisiones gubernamentales, oportunidades comerciales y monitoreo ciudadano. En el contexto nacional, esto afecta a todos los ciudadanos panameños, entre ellos, los estudiantes para la investigación académica, los desarrolladores para para crear aplicaciones y servicios basados en datos abiertos, entre otros, a los periodistas para sus investigaciones con datos, empresarios ara identificar oportunidades de negocios, especialmente MIPyMEs, y al sector público para mejorar la toma de decisiones, y a las entidades de control para extraer los datos y ser más eficaces en la focalización del riesgo en sus procesos de auditoría.

2. ¿Cuáles son las causas del problema? Que el país no había implementado sistemas de compras en formato de datos abiertos, y al ser un tema relativamente novedoso tampoco se cuenta con el conocimiento y experticia de organizaciones o actores del ecosistema preparados adecuadamente para el uso de estos.

3. ¿De qué manera este problema afecta a mujeres y hombres? Afecta ambos sin distinción, sin embargo, a las mujeres afecta para generar sus emprendimientos entendiendo que en nuestro país existen los hogares monoparentales y las madres tienen a producir negocios chicos. Por su parte, a los hombres para temas de inversión en negocios, desarrollo de proyectos, a líderes comunitarios para presentar a los gobiernos locales propuestas dentro de sus comunidades y posibilidad de obtener empleo.

4. ¿El problema afecta a una población en situación de vulnerabilidad específica? La falta de datos disponibles afecta a toda la población y los colectivos vulnerables no escapan de ello, el acceso a infraestructura de calidad que permita conectar a comunidades alejadas, con sistemas adecuados a personas con discapacidad, entre otros, son datos muy relevantes para estos grupos, pues mejoran su calidad de vida y elevan su potencial productivo.

5. ¿Con qué Objetivos de Desarrollo Sostenible se vincula este problema? Vinculación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): ODS 16. Paz, Justicia e Instituciones sólidas.

Descripción del compromiso

1. ¿Qué se ha hecho hasta ahora para resolver el problema? Bajo la plataforma de gobierno abierto, desde el 3° plan de acción Panamá ha trabajado para atender el problema con la adhesión del país al organismo internacional CoST – La Iniciativa de Transparencia en Infraestructura, la implementación de estándares internacionales, tales como el Estándar de Datos para Infraestructura (IDS, por sus siglas en inglés) y el Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas (OCDS, por sus siglas en inglés), y el desarrollo del portal de divulgación “PanamaenObras”.

2. ¿Qué solución propone? • Fortalecer la disponibilidad de datos abiertos sobre adquisiciones públicas, con énfasis en, pero no limitado a, datos de infraestructura pública. • Generar capacidad entre los actores relevantes en materia de contratación pública e infraestructura, para que puedan utilizar y reutilizar los datos abiertos y publicados a través de las diferentes plataformas de acceso en sus procesos de análisis, diálogo y toma de decisiones. • Facilitar el análisis especializado de información disponible sobre inversiones en infraestructura pública, así como la discusión pública de los hallazgos y su contribución a los debates de políticas, que permitirá que todas las partes interesadas trabajen juntas para promover una mayor eficiencia y eficacia en la gestión y supervisión de proyectos de infraestructura.

3. ¿Qué resultados queremos lograr a corto y mediano plazo con la implementación de este compromiso? Con los tres componentes del compromiso esperamos contar con disponibilidad mejorada de datos de contratación e infraestructura pública, de acuerdo con estándares internacionales de contrataciones e infraestructura abierta. Igualmente, mayor uso de datos sobre contratación e infraestructura pública por parte de los ciudadanos, para avanzar en sus casos de toma de decisiones, monitoreo, oportunidades comerciales y responsabilidad pública, promoviendo así la participación ciudadana y la auditoría social.

Resultados a corto plazo (fecha de término del Plan de Acción): • Nueva plataforma del Observatorio de Contrataciones Públicas que cuente con datos abiertos y estandarizados de las adquisiciones e infraestructuras públicas. • Estudios de aseguramiento que permitan conocer en campo cómo se llevó el proceso completo de determinadas obras de infraestructura. • Segundo análisis del Índice de Transparencia de Infraestructura (ITI) que permitirá conocer un alcance luego de capacitar a todos los evaluados, y así medir avances del país. • Contar con una comunidad de práctica que maneje el uso de los datos de contrataciones e infraestructura pública.

Resultados a mediano plazo (posterior al Plan de Acción): • Instituir esta iniciativa como una política pública. • Interoperabilidad de portales que maximicen el uso de la información. • Aumento de la comunidad de práctica, que comparta el conocimiento generando mayores capacidades de uso de datos.

Análisis del compromiso

1. ¿Cómo promoverá la transparencia el compromiso? Se divulgará más información sobre las contrataciones públicas, de mejor calidad en formatos abiertos y estandarizados, lo que fortalecerá el acceso a la información por parte del público.

2. ¿Cómo ayudará el compromiso a fomentar la rendición de cuentas? Al contar con información accesible, en línea, actualizada, en formato de datos abiertos y estandarizados, se promueven procesos de rendición de cuentas, y los ciudadanos tienen la posibilidad por medio de los comités de auditoría social contemplados para dar seguimiento a la rendición de cuentas. Se dará un amplio proceso de difusión de los logros y avances que mantendrá informados a los interesados, el monitoreo y evaluación es parte de las actividades con la emisión de informes de aseguramiento y resultados de talleres y mesas redondas.

3. ¿Cómo mejorará el compromiso la participación ciudadana en la definición, implementación y seguimiento de soluciones? Se crearán condiciones favorables para la sociedad civil del país, al fomentar el uso de los datos de contratación pública, para así promover la auditoría social.

4. ¿De qué manera el compromiso promueve elementos de género o el combate a brechas de desigualdad? N/A.

Componente 1. Fortalecimiento de la transparencia en la contratación pública

Hitos | Resultados esperados | Fecha de finalización prevista

1.1 Capacitación del personal de las entidades públicas responsables de la publicación de datos en PanamaenObras, para acelerar y estandarizar la carga de información de calidad a la plataforma. | Mayor número de proyectos subidos con éxito a la plataforma PanamaenObras. | Diciembre 2023

1.2 Adopción del OCDS y el Estándar de Contratación Abierta de Datos de Infraestructura (OC4IDS) para publicar datos abiertos de PanamaCompra, así como de PanamaenObras y los datos del Ministerio de Economía y Finanzas sobre registros presupuestarios y pagos de ISTMO. | Estándares internacionales (OCDS, OC4IDS) adoptados y en vigor | Febrero 2024

1.3 Desarrollo y despliegue de una segunda versión del Observatorio de Contratación Pública “PanamaCompra en Cifras” para integrar los datos abiertos y estandarizados publicados por PanamaCompra, PanamaenObras e ISTMO, de tal forma que se pueda "seguir el dinero" en la contratación pública desde la planificación hasta la implementación. | Nuevo portal PanamaCompra en Cifras con indicadores clave de desempeño (incluidas las banderas rojas) desarrollado e implementado. | Marzo 2024

1.4 Implementación del Índice de Transparencia en Infraestructura (ITI), segunda edición. | Informe de resultados del Índice de Transparencia en Infraestructura (ITI). | Julio 2024

Componente 2. Creación de capacidades para el uso de datos

2.1 Seguimiento al Índice de Transparencia en Infraestructura (ITI), primera edición. | Mayor número de proyectos publicados a la plataforma PanamaenObras, atendiendo el estándar de datos de infraestructura. | Diciembre 2023

2.2 Talleres prácticos con los Comités de Auditoría Social dirigidos por la ANTAI, sobre “PanamaenObras” y veedurías ciudadanas de los proyectos de infraestructura de sus comunidades. | Actividades de los talleres prácticos para realizar veedurías ciudadanas. | Diciembre 2023

2.3 Talleres y otros eventos de capacitación sobre el uso de datos, donde diferentes partes interesadas adquieren habilidades para reutilizar y analizar los datos publicados para sus propios casos de uso. | Programas de desarrollo de capacidades llevados a cabo para grupos específicos. | Abril 2024

2.4 Organización de mesas redondas y foros, con el fin de articular una red de actores gubernamentales y no estatales para discutir cómo fortalecer el sistema de compras públicas con base en el uso de los datos, como parte del Observatorio de Contratación Pública, además de establecer un espacio para el seguimiento ciudadano de las adquisiciones realizadas por las entidades contratantes. | Actividades de las mesas del Observatorio de Contratación Pública realizadas. | Abril 2024

Componente 3. Rendición de cuentas por proyectos de infraestructura pública

3.1 Elaboración de informes de aseguramiento por especialistas idóneos e independientes, que analizan los datos divulgados y la información disponible en “PanamaenObras” de un conjunto de proyectos de infraestructura seleccionados por el Grupo Multisectorial de CoST Panamá. | Informes anuales de aseguramiento de la información en PanamaenObras elaborados y divulgados públicamente. | Septiembre 2024

3.2 Eventos de lanzamiento para difundir los resultados de los informes anuales de aseguramiento, que promoverán un mayor conocimiento sobre la gestión de la infraestructura pública, así como sobre la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura (CoST Panamá) y su avance en el país. | Lanzamiento de eventos de difusión de resultados de informes anuales de aseguramiento entregados. | Octubre 2023 Marzo 2024 Agosto 2024

3.3 Mesas redondas sobre políticas y acciones necesarias para mejorar la priorización y desempeño de proyectos de infraestructura pública. | Organización de mesas redondas para mejorar la priorización y desempeño de la infraestructura pública. | Abril 2024

3.4 Asistencia técnica al Grupo Multisectorial de CoST Panamá, para identificar y desarrollar los instrumentos clave para la sostenibilidad de la iniciativa, tales como estatutos, reglamentos, código de ética, plan estratégico y estrategia de captación de fondos, entre otros. | Documentos base sobre CoST Panamá. | Febrero 2024

Action Plan Review

Compromiso 1. Contrataciones Abiertas y Transparencia en la Infraestructura Pública

Para una descripción completa, consulta el compromiso 1 en este enlace.

Contexto y objetivos:

Este compromiso busca continuar las acciones de implementación del primer compromiso del plan anterior, que se vieron limitadas por problemas del Gobierno en el cumplimiento de los requerimientos para hacer efectivo el giro de los fondos para su implementación. Por esta razón y debido al impacto que su plena implementación podría tener en mejorar la accesibilidad de la información sobre compras públicas y la ejecución de los contratos del Estado, la entidad implementadora, la Dirección General de Contrataciones Públicas, y las organizaciones de la sociedad civil que integran la Comisión Nacional de Gobierno Abierto [1] acordaron incluir de nuevo el compromiso en un plan de acción.

El compromiso pretende mejorar la disponibilidad y uso de datos sobre compras públicas realizadas por las entidades del Gobierno central, por los municipios, juntas comunales y entidades autónomas y mixtas. La Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), pretende lograr lo anterior a través de la implementación del Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas (OCDS) y el Estándar de Contratación Abierta de Datos de Infraestructura (OC4IDS) en la nueva versión de la plataforma de compras públicas de Panamá (PanamaCompra 3 [2]), que digitaliza por completo el proceso de compra e incluirá un módulo dedicado a dar trazabilidad a la etapa de ejecución del contrato.

Este compromiso y el del plan de acción anterior comparten el objetivo de expandir la práctica de contrataciones abiertas a todas las compras del aparato estatal panameño. También coinciden en sus hitos, con excepción de aquellos relacionados a la implementación y seguimiento del Índice de Transparencia en Infraestructura (ITI, por sus siglas en inglés) (1.4 y 2.1) y el desarrollo de talleres con los Comités de Auditoría Social dirigidos por la ANTAI (2.2), incluidos en el nuevo plan de acción

Desde su tercer plan de acción (2017-2019), Panamá ha incluido compromisos que buscan fomentar la transparencia y rendición de cuentas en la gestión de contratos del sector público, primero enfocándose en el área de infraestructura y a partir del cuarto plan de acción en compras públicas.

Potencial para alcanzar resultados: Sustancial

El compromiso cuenta con recursos obtenidos a través del Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes de OGP para su ejecución, que girará a través del Banco Mundial un total de $280 mil dólares hasta finales de mayo de 2024 [3]. Esto incrementa significativamente las posibilidades de implementar con éxito los hitos del compromiso y alcanzar sus objetivos.

El IRM ha destacado todos los compromisos panameños de gobierno abierto orientados a transparentar el desarrollo de infraestructura pública y los procesos de compras públicas por su ambición y escalabilidad. Por su alcance potencial, este compromiso comparte esas características, pues pretende abarcar los procesos de compra realizados por las entidades que forman el aparato estatal, no solo el Gobierno central, indistintamente del tipo que sean. Adicionalmente, una vez que se complete la implementación de la tercera versión del sistema Panamá Compra (versión más actualizada de la plataforma de compras públicas del país) se digitalizará el proceso de concesión de contratos públicos de principio a fin, terminando así de aplicar los estándares de contrataciones abiertas a las etapas de los ciclos de compra aún pendientes: la de planeamiento y la de ejecución del contrato. El sistema Panamá Compra 2, en el que se implementaron estándares de contrataciones abiertas como parte de la implementación del plan de acción anterior, solamente publica información del proceso de compra y asignación de los contratos [4].

Aplicar estándares de contrataciones abiertas a las etapas pendientes ayudará a mejorar significativamente la disponibilidad de información sobre los procesos de concesión de contratos públicos y todo lo que impliquen las compras de bienes y servicios por parte de las instituciones del Estado, desde las etapas previas de planificación y diseño hasta las posteriores de ejecución del contrato. Esta mayor transparencia facilitará llamar a rendir cuentas a las instituciones del Estado y a hacerles responsables por el cumplimiento de los plazos de ejecución, algo que resulta de particular interés para las empresas involucradas en la ejecución de los contratos y la sociedad civil [5]. Atrasos en la implementación de estos suelen significar mayores costos, propician abusos y menor eficiencia en el uso de los recursos públicos, particularmente cuando se trata del desarrollo de infraestructura. Un mayor cumplimiento de los plazos de ejecución repercute en menores costos de implementación y reduce los márgenes para la corrupción.

El interés de la sociedad civil en el compromiso radica también en lo que ayude a fomentar las prácticas de contrataciones abiertas y el uso de datos abiertos en todo el aparato estatal panameño, lo que desde su perspectiva repercutiría en una cultura de mayor transparencia [6].

Por otra parte, se pretende que la publicación de esta información en formatos abiertos sea automática, empezando con los procesos del año en curso y avanzando progresivamente hacia los años anteriores. Este aspecto es clave para lograr consistencia en la información publicada sobre los diferentes contratos y procesos y no depender de la acción de funcionarios públicos para poner a disposición del público los datos. Todos estos aspectos contribuyen a que el compromiso tenga un potencial de resultados sustancial.

Adicionalmente, el compromiso cuenta con un sólido respaldo legal en la reforma a la Ley de Contrataciones Públicas [7] de mayo de 2020, que establece el acceso a la revisión de procedimientos públicos y permite a la ciudadanía monitorear las obras del Estado. Si bien esto no garantiza que administraciones futuras del Ejecutivo no vayan a descartar las plataformas desarrolladas y los avances logrados, contribuye a reducir las probabilidades de que esto suceda, especialmente si estas herramientas tecnológicas sirven al objetivo del país de lograr mejores indicadores de transparencia y apertura en contrataciones públicas.

Finalmente, como se señaló sobre el mismo compromiso del plan de acción pasado, también contribuye a que la iniciativa tenga un potencial de resultados sustancial que su implementación incluya actividades de capacitación para desarrollar habilidades para entender y utilizar la información entre la ciudadanía, organizaciones de sociedad civil y funcionarios.. Desde la perspectiva de la sociedad civil, esta preparación es clave para conocer la información disponible y cómo esta podría usarse, pues algunas de las personas entrevistadas afirmaron no entender la utilidad de la información que se publica en la materia [8]. Para atender esta situación se podría completar el ecosistema de información que asegure la creación de valor para los ciudadanos y lograr el impacto esperado: consolidación de la información y retroalimentación, publicación a través de una plataforma confiable y efectiva, y desarrollo de capacidades para su uso y comprensión. Ello ayudará a desarrollar el potencial de la plataforma, tanto social como económico.

Otra oportunidad para alcanzar el impacto potencial del compromiso es especificar mejor el problema que se desea atender. El plan de acción lo define como la falta de disponibilidad de datos abiertos sobre compras públicas, pero si se profundiza un nivel más podrían atenderse los efectos que esa falta de información genera en la ciudadanía, de manera que se busque un impacto inmediato y más directo hacia ella. Sectores de la sociedad civil manifestaron que uno de los beneficios que esperan del compromiso es el cumplimiento de los tiempos definidos para completar las obras de infraestructura [9]. ¿Permitiría la información a publicar medir esta variable? De ser así, este podría ser un ejemplo sobre cómo las instituciones públicas pueden usar la información que se divulga para generar valor para los ciudadanos.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

o MTender es el servicio gubernamental digital de compras públicas de la República de Moldovia, creado por su Ministerio de Finanzas [11]. Este incluye específicamente entre sus metas reducir los tiempos para otorgar licitaciones y para pagar a los proveedores y contratistas del Gobierno. Entre la información que publica a través de visualizaciones de datos, incluye medidas de eficiencia e impacto como el promedio de días entre el momento en que se otorga el contrato y que se inicia la licitación, el tiempo promedio desde que se cierra el período de recepción de ofertas hasta que se comunica la decisión sobre la concesión del contrato, el porcentaje de ahorros generados, el porcentaje de licitaciones canceladas y el de contratos que excedieron su presupuesto.

o Visualización basada en el Open Contracting Data Standard (OCDS) creada por la Open Contracting Partnership para Chile en la que se muestra, a través de programas/software de visualización de datos, datos y estadísticas sobre contrataciones públicas [12].