Plataforma “Justicia 2020” (AR0030)

Problema: No existe una definición participativa de los principales problemas de la justicia argentina ni de posibles soluciones. No existe la información necesaria para quelos actores del Estado y la sociedad civil puedan tomar decisiones basadas en datos.Fomentar la participación de los principales actores de la sociedad civil en los procesos de toma de decisión en materia de justicia y brindar información actualizada, desagregada y en formatos abiertos para facilitar tanto el proceso participativo en todas las etapas del ciclo de las políticas públicas, como la rendición de cuentas.Descripción: Justicia 2020 es un espacio de participación y una plataforma de acceso a la información para construir una justicia moderna, transparente y que rinde cuentas, para acordar prioridades y analizar políticas públicas en el sector justicia. Relevancia: Transparencia para fortalecer la legitimidad de la justicia: se pondrá online un portal de datos abiertos que contendrá más de 30 bases de datos de alcance nacional sobre: política criminal y penitenciaria, acceso a la justicia, bases de datos registrales en particular de sociedades, y bases de datos de concursos para jueces incluidas las ternas. Se incluirá un piloto subnacional que contendrá bases de datos de la justicia de la Ciudad de Buenos Aires. Participación para incluir a la ciudadanía en el proceso de decisión: Durante los 12 meses de duración del compromiso, se celebrarán más de 50 mesas de trabajo con SC para analizar políticas en 7 ejes: institucional, penal, civil, derechos humanos, acceso a justicia, gestión, justicia y comunidad. Rendición de cuentas de los jueces y el Poder Ejecutivo ante la sociedad: a través de una mayor información y del control durante el proceso participativo la SC tendrá canales formales para monitorear a la justicia.

For details of the commitments, please see the Argentina Progress Report 2015-2017.

Compromiso 11. Plataforma para la participación ciudadana y el acceso a la información de la justicia “Justicia 2020”

(Compromisos de medio término 2016-2017)

Texto del compromiso

Justicia 2020 es un espacio de participación y una plataforma de acceso a la información para construir una justicia moderna, transparente y que rinde cuentas, para acordar prioridades y analizar políticas públicas en el sector justicia.

11.1. 50 Mesas de Trabajo entre el Ministerio de Justicia y DDHH y la sociedad civil.

11.2. Una Jornada de Evaluación de seguimiento del proceso participativo con las OSC involucradas en las mesas de trabajo realizadas a la fecha.

11.3. Portal de datos de la justicia online.

Institución responsable: Ministerio de Justicia y DDHH.

Institución(es) de apoyo: Ministerio de Modernización.

Fecha de inicio: julio 2016

Fecha final: junio 2017

Nota editorial: El texto completo del compromiso se encuentra en II Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de la República Argentina 2015-2017, disponible aquí: http://goo.gl/mTgUpU.

Nota editorial: El cuadro incluye únicamente las calificaciones para el compromiso en general porque las actividades individuales son acumulativas. En el texto a continuación se describen los avances respecto de cada uno de los cinco hitos del compromiso.

Contexto y objetivos

Este compromiso se incluyó en el segundo plan de acción con el objeto declarado de abordar el problema de la ausencia de una definición consensuada de los principales problemas de la justicia argentina y de sus posibles soluciones. Como consecuencia de dicha ausencia, afirma el texto del compromiso, “no existe la información necesaria para que los actores del Estado y la sociedad civil puedan tomar decisiones basadas en datos”.

A la luz de este problema, el compromiso se planteó los objetivos de “fomentar la participación de los principales actores de la sociedad civil en los procesos de toma de decisión en materia de justicia y brindar información actualizada, desagregada y en formatos abiertos para facilitar tanto el proceso participativo en todas las etapas del ciclo de las políticas públicas, como la rendición de cuentas”. Más concretamente, el eje del compromiso fue la puesta en funcionamiento de una plataforma de datos abiertos sobre justicia, lo cual vuelve a este compromiso relevante al valor de acceso a la información definido por la AGA. Adicionalmente, el proceso incluye un fuerte componente de participación ciudadana. En cambio, su impacto potencial en materia de rendición de cuentas estará mediado por el uso que se dé a la información sistematizada y presentada en la plataforma.

Respecto del proceso de consultas del cual surgió este compromiso, una representante de la sociedad civil consultada subrayó: “El Programa Justicia 2020 surgió antes de la formulación del compromiso, ya estaba decidido y había comenzado cuando se hicieron las mesas de trabajo, y por eso se eligió este compromiso, aunque había otras propuestas interesantes”. Una de sus colegas, perteneciente a otra OSC, aclaró en el mismo sentido: “El Programa Justicia 2020 es una política del Ministerio de Justicia, y por eso se ve que va más allá del compromiso en sí: ya lo implementaron y están decididos a seguir con esta política pública. Algunos aspectos de esa política encajaron en un compromiso para la AGA, pero el programa lo excede” ^{Grupo focal con sociedad civil, Buenos Aires, 20/09/17.} . La funcionaria del Ministerio de Justicia a cargo del compromiso corroboró esta apreciación y destacó que el objetivo de fondo era “implementar políticas de gobierno abierto transversalmente, en toda la gestión de justicia”. Por esa razón, continuó, “hay mucho más trabajo hecho que el que figura en este compromiso” ^{Entrevista con Sandra Elena, Skype, 13/06/17.} .

El compromiso fue calificado como de especificidad intermedia y contiene algunos hitos de especificidad media y otros de especificidad alta. El hito 11.1, en particular, fue calificado como medianamente específico porque si bien establece la cantidad de mesas de trabajo a realizar (más de 50), sus participantes (gobierno y sociedad civil – se infiere, aunque no se especifica, que se trataría de funcionarios del área y de organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos a título individual) y el objeto de las reuniones (analizar políticas en 7 ejes: institucional, penal, civil, derechos humanos, acceso a justicia, gestión, justicia y comunidad), no está claro qué se propone obtener, es decir, cuáles serían los productos o resultados esperables de las mesas de trabajo.

De modo similar, el hito 11.2, que establece la realización de una jornada de evaluación con las OSC involucradas en la mesa de trabajo, fue calificado como de especificidad media porque no define la metodología de la evaluación, ni su carácter presencial o en línea, entre otros detalles, aunque cabría suponer que se realizaría con métodos similares a los empleados para evaluar el proceso de confección de compromisos de medio término.

El hito 11.3, por su parte, fue calificado como altamente específico, ya que delinea desde un principio las características del portal de datos online. En efecto, el texto del compromiso, disponible en la versión completa del segundo plan de acción, detalla: “El portal contendrá más de 30 bases de datos de alcance nacional sobre: política criminal y penitenciaria, acceso a la justicia, bases de datos registrales en particular de sociedades, y bases de datos de concursos para jueces incluidas las ternas”. Por su parte, la sección de relevancia del compromiso agrega que se diseñará “un piloto subnacional que contendrá bases de datos de la justicia en la Ciudad de Buenos Aires”.

Cabe esperar que este compromiso tenga un impacto como mucho moderado, en la medida en que se trata de un compromiso de medio término con metas concretas e indicadores cuantitativos tan específicos como acotados, cuyos productos principales serían una plataforma de participación en línea y un portal de datos. Respecto de la primera, la representante de una OSC consultada alertó: “El que mucho abarca poco aprieta: que de un proceso participativo surja un proyecto de reforma del código penal es poco probable” ^{Grupo focal con sociedad civil, Buenos Aires, 20/09/17.} . Respecto del segundo, los participantes del grupo focal de la sociedad civil coincidieron en que el impacto sería tanto mayor cuanto más sensibles fueran los datos incluidos en el portal. Algunas categorías propuestas interesan particularmente a las OSC consultadas; sin embargo, sus representantes se mostraron escépticos respecto de la apertura efectiva que el compromiso podría generar. En particular, una participante del grupo focal manifestó: “Sería un avance, pero me parece que seguimos cayendo en esto de crear portales de datos; entonces todo gira en torno de qué información subimos al portal”. Entretanto, una de sus colegas afirmó: “Es información buena: el tema es si el Ministerio de Justicia podía prometer eso, o si depende de otros organismos, como el Consejo de la Magistratura”, que no necesariamente proporcionarán la información solicitada ^Ibíd. .

Cumplimiento

Fin de término: Sustancial

En el marco de la política del Ministerio de Justicia de - en palabras de la responsable del compromiso - “someter todos los temas importantes a un proceso de participación”, las 50 mesas de trabajo prometidas (11.1) acabaron siendo 63. En ellas se discutieron, según indicó la funcionaria, “las 70 políticas públicas principales del ministerio [...], desde el régimen penal juvenil hasta temas de ética pública, de registro automotor o de políticas de datos” ^{Entrevista con Sandra Elena, Skype, 13/06/17.} . Según datos proporcionados por la citada funcionaria, Sandra Elena, en estas mesas presenciales participaron 1954 personas, el 20% de ellas en provincias del interior y el 80% en la ciudad de Buenos Aires.

La funcionaria subraya que, pese a que Justicia 2020 es ante todo una plataforma de participación en línea, se hicieron estas mesas presenciales porque “conocemos a los actores del sector Justicia y entendemos que es muy importante el diálogo cara a cara”. Respecto de la composición de la participación en las mesas, Elena estima que en la suya había representantes de OSC y “ciudadanos sueltos” en similares proporciones; sin embargo, en su opinión, “los que más aportaban cuestiones concretas, que servían para mejorar los proyectos, eran las OSC. Los ciudadanos que venían sin ninguna representación institucional muchas veces venían a contar su caso personal y entonces no había un aporte concreto a la política pública”. Al mismo tiempo, la funcionaria recalca que “todos los documentos relevantes a las políticas públicas se hacían disponibles con anticipación online, así que todo el mundo llegaba con la misma información. [...] Las ideas que surgían de las mesas a veces se aplicaban y a veces no, pero siempre explicando porqué sí o por qué no” ^Ibíd. .

En paralelo con estas reuniones tuvo lugar la participación online en equipos de trabajo. Los equipos se organizaron en siete ejes: institucional, penal, civil, acceso a la justicia, derechos humanos, gestión, y justicia y comunidad ^{La inscripción para participar se realiza aquí: https://www.justicia2020.gob.ar/ingresar/.}. A su vez, cada eje incluyó una serie de temas e iniciativas: por ejemplo, a lo largo del eje Acceso a la Justicia se constituyeron cuatro equipos: promoción de mecanismos de acceso; métodos alternativos de resolución de conflictos; género, trata y discapacidad; y cultura legal. Cada uno de estos equipos trabajó una serie de iniciativas dentro de esa área temática ^{Para el eje Acceso a la Justicia, véase https://www.justicia2020.gob.ar/ejes/eje-acceso-a-la-justicia/.}. Hacia diciembre de 2016 había 15.231 inscriptos en equipos de trabajo, mientras que los usuarios individuales ascendían a 4.633 ^{La discrepancia obedece a que las personas podían inscribirse en tantos equipos de trabajo como quisieran.} . Se conformaron 21 equipos y se produjeron 79 debates en línea, 50 de los cuales resultaron en la elaboración y presentación de un proyecto ^{Cf. Justicia 2020, diciembre de 2016, Rendición de cuentas Justicia 2020, aquí: http://goo.gl/idfRxX.}.

Tal como lo destaca la Coordinadora del Programa Justicia Abierta, el objetivo era “discutir un tema concreto y sacar conclusiones que permitieran mejorar un proyecto de ley, una política del Ministerio [de Justicia]” ^{Entrevista con Sandra Elena, Skype, 13/06/17. La funcionaria aclara que “siempre la iniciativa de política pública es del Ministerio, pero creemos que tenía que haber un proceso de co-creación y las iniciativas cuando eran para mejorar y parecían plausibles las incorporábamos. Pero por supuesto que hay temas complejos, como el régimen penal juvenil donde hay organizaciones de víctimas que quieren pena de muerte y organizaciones que reclaman no imputabilidad y abolicionismo. Es decir, hay posiciones extremas y nunca se toman posiciones extremas, sino solo aportes que mejoran las políticas del Ministerio”.} . En la comisión coordinada por ella, por ejemplo, se sometió a consideración de la sociedad civil cuáles eran las bases de datos prioritarias para incluir en el portal de datos en 2016, y a partir de esas consultas se incorporaron bases de datos que no estaban previstas.

En cumplimiento del hito 11.2, por su parte, el 15 de diciembre de 2016 se realizó una jornada de evaluación en la que participaron 25 organizaciones que estaban en el comité consultivo. En ella se identificaron tres fortalezas del programa – su imagen positiva como marca reconocida, la cantidad de personas registradas para participar, y su carácter federal – así como tres debilidades: la dificultad para presentar propuestas de política pública con la forma de proyectos que incluyeran productos y resultados tangibles y medibles; la dificultad de los funcionarios para incorporar la participación social en su dinámica cotidiana de trabajo; y la baja proporción de participantes activos, es decir, de personas inscriptas que efectivamente escribieron en la plataforma ^{Para información, videos y fotos de la jornada, véase Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 16/12/17, “Justicia 2020 cierra el año con un balance positivo”, aquí: http://goo.gl/qSSSdH.}. Adicionalmente, según afirma Elena, en 58 de los 79 debates se hizo una presentación de rendición de cuentas en la plataforma ^{Entrevista con Sandra Elena, Skype, 13/06/17.} .

El hito 11.3 se concretó mediante la publicación de 30 datasets correspondientes a 15 organismos en el portal de Datos de Justicia Argentina, disponible en http://datos.jus.gob.ar. A la fecha de la redacción de este informe, el portal tiene ocho de sus nueve botones encendidos (por el momento no se cuenta con información en materia de seguridad). En la columna de los logros, la coordinadora del programa destaca la publicación de la base de sociedades comerciales, “el secreto mejor guardado de los últimos doce años”. Explica: “Fue una decisión política muy jugada, porque [antes] la calidad de los datos era malísima” - es decir, la escasa información disponible era inconsistente, asistemática, incompleta y poco fiable ^Ibíd. . La funcionaria subraya, finalmente, que la actualización del nuevo portal es automática y se realiza con frecuencia mensual, aunque en algunos casos específicos que involucran información sensible (por ejemplo, la base de datos de prófugos del sistema de justicia), los datos son actualizados todos los días.

Por último, no existe constancia de que se haya puesto en marcha una plataforma piloto subnacional con bases de datos de la justicia en la Ciudad de Buenos Aires. Se trata de una promesa que, curiosamente, no figuraba en ninguno de los hitos, pero que sin embargo se agregó en la sección de relevancia del compromiso. Su no realización es la razón por la cual este compromiso no puede ser considerado completo ^{La documentación de respaldo de la evaluación de este compromiso se encuentra disponible aquí: http://goo.gl/pyQt5Y.}.

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Acceso a la información: Significativamente

Participación ciudadana: Significativamente

El compromiso se implementó con participación amplia y resultó en la apertura de un portal nacional de datos que contiene una cantidad considerable de informaciones que solían ser de difícil acceso, tales como las declaraciones juradas patrimoniales de los funcionarios obligados por la Ley de Ética Pública y los datos referidos a la selección, designación y renuncias de jueces. Cabe subrayar que estos datos se actualizan mensualmente, y a veces incluso con mayor frecuencia.

En relación con el alcance del compromiso, la funcionaria a cargo del programa subraya que el Ministerio de Justicia tiene numerosos registros importantes – de propiedad automotor, de inmuebles, de derechos de autor, de bienes decomisados, de sociedades – cuyos datos no eran accesibles. Y destaca que, aunque “nos queda mucho por publicar todavía, porque no tenemos la capacidad operativa para publicarlo todo junto, [ya] publicamos las bases de datos más emblemáticas que se habían guardado con candado” ^{Entrevista con Sandra Elena, Skype, 13/06/17.} .

Respecto del proceso participativo, sin embargo, es importante subrayar algunas limitaciones. Emilia Berazategui, de la OSC Poder Ciudadano, afirma: “La política del programa era trabajar mediante una modalidad virtual, donde uno tiene un montón de foros donde inscribirse según el tema en que quiera trabajar, desde la formación de los abogados y si hay que modificar o no la currícula de las facultades de Derecho de las universidades públicas hasta la reforma del Código Procesal Penal. Vos te anotás, participás del foro virtual, y cada tanto se hacen reuniones presenciales, algunas en el Ministerio y otras en algunas provincias. Yo participé de una o dos, y vi que había muchos inscriptos en el foro virtual pero no tantos en las reuniones presenciales; además en una reunión presencial de dos horas, en temas tan complejos, es muy difícil llegar a un acuerdo o a una solución concreta” ^{Grupo focal con sociedad civil, Buenos Aires, 20/09/17.} .

De igual modo, la citada integrante de Poder Ciudadano detecta limitaciones en la apertura de datos operada como resultado de la implementación del compromiso, vinculadas con la complejidad del área de justicia, que contiene una diversidad de actores con información que no necesariamente comparten. Berazategui explica: “Hay portales de datos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y si los comparás con los del Ministerio [de Justicia] ves que la información no coincide. ¿Es porque están midiendo de distinta manera un delito en particular, o por otros motivos? ¿Cuál de ellos tiene la información correcta? Esto es un problema; hay tantos actores que tienen información sobre justicia que no está claro que puede y qué no puede prometer el Ministerio” ^Ibíd. .

¿Se incorporó en el siguiente plan?

El compromiso se retomó en el tercer plan de acción en forma desdoblada. Así, tres nuevos compromisos recogen la herencia del compromiso 11 del segundo plan de acción. En ese sentido, la Coordinadora de Gobierno Abierto identifica al compromiso Justicia 2020 como un compromiso relativamente modesto que acabó resultando clave para avanzar con mucha mayor ambición en el plan siguiente ^{Entrevista con Natalia Carfi, Buenos Aires, 20/09/17.} .

Uno de los nuevos compromisos, titulado Segunda etapa del portal datos.jus.gov.ar, es la continuación directa de Justicia 2020. Este compromiso seguirá a cargo del Programa Justicia Abierta, en la órbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El nuevo compromiso explicita algunas de las bases de datos sensibles que se abrirán en la próxima etapa, tales como la del registro de bienes decomisados y algunos datasets vinculados a la criminalidad económica. El objetivo, en el cual ya se ha comenzado a trabajar, es según Sandra Elena establecer “un convenio con 50 instituciones de justicia a nivel nacional y subnacional, es decir poderes judiciales y ministerios públicos fiscales de Nación y provincias, para crear un nuevo sistema estadístico y de datos de la justicia argentina, que hoy existe con una calidad muy pobre y está desactualizado” ^{Entrevista con Sandra Elena, Skype, 13/06/17.} .

Adicionalmente se incluyeron otros dos compromisos para avanzar en el acceso a la información en el área de justicia: Apertura de información sobre los procesos de selección de magistrados y Apertura de información pública sobre los procesos disciplinarios a magistrados, ambos a cargo del Consejo de la Magistratura de la Nación ^{Cf. Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto de la República Argentina, aquí: http://goo.gl/56TtCp.}. Es de esperar que la asunción de dos compromisos por parte de un organismo en cuyas manos está parte de la información que se buscaba liberar resulte en mayores avances en materia de acceso a la información.