Achieving Compliance Despite the Shifting Political Tides
Cumplimiento de las obligaciones en un político cambiante
The Philippines is one of the most mineralized countries in the world. In a 2013 and 2016 survey, the Philippines ranked in the top 10 in terms of mineral potential out of 112 countries (Taylor & Green, 2017).
Mainstream paradigm acknowledges that mining contributes to economic growth and social development. But oftentimes, mining is also associated with environmental degradation, worsening inequality, conflict, corruption, displacement, and health issues.
In the Philippines, the legal framework that governs minerals management is the Mining law of 1995. The law recognizes the economic potential of mining while adhering to sustainable development principles.
A Shift in Tides
On June 30, 2010 Benigno Aquino III was inaugurated President of the Philippines. He ran on an anti-corruption platform during the campaign.
The international community took notice, and invited the Philippines as one of the eight founding conveners of the Open Government PartnershipThe Open Government Partnership (OGP) is a multi-stakeholder initiative focused on improving government transparency, ensuring opportunities for citizen participation in public matters, and strengthen... More when it was launched in September 2011. The Open Government Partnership (OGP), being a multilateral initiative that promotes principles of transparencyAccording to OGP’s Articles of Governance, transparency occurs when “government-held information (including on activities and decisions) is open, comprehensive, timely, freely available to the pub... More, citizen empowerment, and anti-corruption, was a good fit for the goals of the Aquino administration.
Early in his term, President Aquino issued Executive Order No. 79 (2012) providing more concrete directives on responsible mining and environmental protection. The Executive Order also committed to the Philippines’ participation in the Extractive IndustriesApplying open government values of transparency, participation, and accountability to extractive industries can decrease corruption, safeguard community interests and needs, and support environmental ... Transparency Initiative (EITI). EITI is a global standard of transparency where mining, oil, and gas companies report how much they pay government and for government to state how much it receives from them. A multi stakeholder group (MSG) governs the EITI. A Secretariat supports and coordinates the effort. The same E.O. also established the Mining Industry Coordinating Council (MICC). The MICC is an interagency body responsible for facilitating dialogue with stakeholders and reviewing mining related laws and conduct of auction, among others.
Former Davao City Mayor Rodrigo Duterte clinched the Presidential electionsImproving transparency in elections and maintaining the independence of electoral commissions is vital for promoting trust in the electoral system, preventing electoral fraud, and upholding the democr... More and assumed office on June 30, 2016. One of his first actions was the release of an Executive Order 2, in July 2016. E.O.2 operationalizes the public’s right to informationThe legal right to request information from the government allows the public to follow government decision-making, participate in ensuring better decisions, and hold the government accountable. Techni... involving public interest. While this E.O. is limited to offices under the executive branch, the E.O. is viewed as an important pillar in providing the right to information to its citizen’s.
Staying the Course despite Turbulent Waters
President Duterte made pronouncements on promoting responsible mining as a key industry for the nation’s economic growth.[1] He appointed staunch environmentalist Gina Lopez as Secretary of the Department of Environment and Natural Resources (DENR)[2]. Carlos Dominguez, a businessman with prior ties to the mineral industry[3], was named Chief of the Department of Finance (DOF).
In mid-2016, Sec. Lopez ordered an audit of existing mining operations, as recommended by Pres. Duterte.[4] On February 2017, as a result of the audit, five mining operations were suspended and twenty-three were closed.[5] This caused a falling out between DENR and the mining industry. There was concern that companies would no longer volunteer to participate in EITI. This would be detrimental to transparency efforts that provide a strong foundation for policy reforms towards improved minerals management. To allay this possibility, DENR issued an Administrative Order (DAO) 17-07 on March 2017, compelling all mining companies to participate in Ph-EITI.[6].
Sec. Lopez’s pronouncements also caused a stir within the executive branch. DOF Secretary Dominguez, co-chair of the Mining Industry Coordinating Council (MICC) called for a review of the DENR orders. According to the DOF, this move was upon Pres. Duterte’s directive.
The public squabble was divisive. It had strained the cabinet and put PH-EITI efforts temporarily on hold.
The PH-EITI (EITI) Secretariat is lodged at the DOF. The change in administration put the Secretariat in an insecure situation in terms of directive, staffing and funding. The Secretariat received clear support from the DOF to fulfill its mandate only in October 2016.
Attainment of EITI compliance has been a PH-OGP National Action PlanAction plans are at the core of a government’s participation in OGP. They are the product of a co-creation process in which government and civil society jointly develop commitments to open governmen... (NAP) commitmentOGP commitments are promises for reform co-created by governments and civil society and submitted as part of an action plan. Commitments typically include a description of the problem, concrete action... since 2013. Despite the shifting political tides, PH-EITI has been steadfast in its work. On October 2017, its efforts were recognized as the only country that had made satisfactory progress against the 2016 EITI Standards.
Bantay Kita’s Efforts to Navigate the Shifting Tides
Bantay Kita (BK) is a national civil society coalition that pushes for transparency and accountability in the extractive industries. Our work is anchored on research, capacity buildingEnhancing the skills, abilities, and processes of public servants, civil society, and citizens is essential to achieving long-lasting results in opening government. Technical specifications: Set of ac..., and advocacy. We navigate the shifting tides through constructive multi-stakeholder engagement. BK is a PH-EITI MSG representative and a commitment holder in the PH-OGP for EITI compliance.
In the Philippines, the OGP Action Plan is co-created by civil society and government through island-wide consultations. BK actively participated in this process. EITI had been a commitment since the 2013 OGP action plan. BK worked to help ensure that the EITI maintained its position.
To do so, we widely disseminated the invitations to the OGP island-wide consultations to members and networks of BK. We worked in collaboration with the PH-EITI Secretariat and concerned government entities to align efforts.
Bantay Kita conducts regular outreach, awareness-raising, and capacity-building activities that also contribute to the effort. We illustrate how extractives impact a community’s social, economic and environmental context.
In August of this past year, the 2017-2019 OGP National Action Plan (NAP) was approved. We have since then been implementing our commitments.
The main challenge we encountered in the development the of the NAP was competing concerns. Each group, be it government or civil society, had its own issue. Each issue was put forward. Representatives had an opportunity to explain their program– to show how it met the OGP objectives, to illustrate that it had both government and civil society support, and to assert why it merited to be considered. EITI is not easy to sell. It is technical and to many, boring. People feel more connected to other concerns like enhancing participatory audit, improving public service deliveryTo ensure that citizens of all groups are better supported by the government, OGP participating governments are working to improve the quality of and access to public services. Commitments in this are... More, and increasing local government competitiveness.
Charting the Waters
Once the commitment was accepted, the real work began. Charting the waters is more challenging due to several issues. First is the existing legal framework for transparency. Policies that are created by executive order or department order do not carry the same weight as a law. Its application is limited, and penalties are weak compared to a law. The Data Privacy has a law, the PH-EITI and FOI have executive orders. Compelling mining companies to participate in EITI is a Department Order. The call for public disclosure in FOI is contradicted by the long list of exceptions, and provisions of the Data Privacy law.
Clear criteria of “public interest” is absent. This leaves a lot of room for discretion in determining what falls under “public interest.”
The mining law allows for multi-stakeholder monitoring of contract implementation, specifically environmental impacts of mining operations. However, there is no credible selection process of civil society representatives in the said body. There is also no room for citizen engagement in the planning stage.
Though strides have been made for increased disclosure on extractives data through the EITI reports and the contracts portal, more needs to be done. There is still a lack of access to timely, complete, reliable, and accurate data on auxiliary rights awarded to mining companies, and environment monitoring reports to name a few. By having access to these documents, communities have the bases for monitoring. Being unaware of such rights granted to mining companies often becomes a source of conflict in operating areas. Issues of land grabbing and displacement, and illegal logging abound in mining concession areas.
There is also the perennial challenge of the lack of resources and the will power to champion the reform that had been accepted. This boils down to the question of prioritization and commitment.
Selecting the Appropriate Vessel
Bantay Kita sees OGP as an appropriate vessel to seek allies for reforms within the OGP national and international family (EITI, FOI); a venue to collaborate; an opportunity to push for interlinking advocacies and to build trust among CSOs and between civil society and government.
Particular to BK’s advocacy, we will continue to use OGP as an avenue to drive for the harmonization and clarification of guidelines on information in favor of disclosure. In the short term define “public interest” to fully operationalize the Executive Order on FOI. In the long-term, to legislate the FOI bill. Institutionalize governance reforms (EITI) and mainstream it in the subnational level; set timelines and monitoring government compliance for the enhancement of processes, and online platforms that are in line with the open dataBy opening up data and making it sharable and reusable, governments can enable informed debate, better decision making, and the development of innovative new services. Technical specifications: Polici... policy (accessible, timely, complete, usable, comparable), as well as disclosures; provide more opportunities for citizen engagement in the whole extractives value chain; clear criteria for providing permits and licenses; focus on demand-driven data by developing a more user-centered approach on determining what is relevant to stakeholder; develop redress and grievance mechanisms; and continue the facilitative and consultative work. Underlying all this, is the guarantee that basic rights to freely and confidently, express, assemble, and associate are present.
[1] http://www.gmanetwork.com/news/story/571062/money/economy/responsible-mining-is-a-key-to-growing-the-economy-duterte-spokesperson
[2] http://www.denr.gov.ph/about-us/mission-vision.html The DENR is responsible for conserving, managing and developing the country’s environment and natural resources, including mineral resources.
Filipinas es uno de los países con más minerales del mundo. Según estudios realizados en el 2013 y 2016, entre 112 países, Filipinas es uno de los 10 países con mayor potencial minero (Taylor & Green, 2017).
El paradigma dominante plantea que la minería contribuye al crecimiento económico y desarrollo social. Sin embargo, la minería también está asociada con la degradación ambiental, aumento de la desigualdad, conflicto, corrupción, desplazamiento e impactos a la salud.
En Filipinas, el marco legal que regula el manejo de minerales es la Ley de Minería de 1995. Esta ley reconoce el potencial económico de la minería y se adhiere a los principios del desarrollo sostenible.
Un nuevo contexto
El 30 de junio de 2010, Benigno Aquino III, quien basó su plataforma de campaña en la lucha contra la corrupción, fue nombrado presidente de Filipinas.
La comunidad internacional tomó nota de ello e invitó a Filipinas a formar parte de los ocho miembros fundadores de Open Government Partnership en septiembre de 2011. Al promover los principios de transparencia, el empoderamiento de los ciudadanos y lucha contra la corrupción, Open Government Partnership (OGP) se alineaba con los objetivos de la administración de Aquino.
A principios de su administración, el presidente Aquino presentó la el Decreto No. 79 (2012) con lineamientos más concretos sobre minería responsable y protección al ambiente. Además, el Decreto comprometió a Filipinas a participar en la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI por sus siglas en inglés). EITI es un estándar global de transparencia a través de la cual las empresas mineras y petroleras se comprometen a reportar cuánto pagan a los gobiernos y a los gobiernos, cuánto reciben. Un grupo multisectorial se encarga (MSG) se encarga de regular la EITI y un secretariado apoya y coordina sus esfuerzos. El mismo Decreto estableció la creación del Consejo Coordinador de la Industria Minera (MICC). El MICC es un organismo interinstitucional encargado de facilitar el diálogo entre actores y evaluar leyes relacionadas con la minería, las licitaciones y otros aspectos.
El ex alcalde de Davao, Rodrigo Duterte, ganó la elección presidencial y ocupó el cargo el 30 de junio de 2016. Una de sus primeras acciones fue la publicación del Decreto 2 en julio de 2016. El Decreto 2 regula el derecho de acceso a la información con respecto al interés público. Aunque este Decreto solamente abarca instituciones del poder ejecutivo, representa un pilar importante para el derecho a la información de los ciudadanos.
Manteniendo el rumbo en aguas turbulentas
El presidente Duterte se pronunció a favor de la minería responsable como industria clave para el desarrollo económico de la nación. Además, nombró a la ambientalista incondicional Gina Lopez secretaria del Departamento de Ambiente y Recursos Naturales (DENR). Carlos Dominguez, empresario con vínculos con la industria minera fue nombrado Director de Finanzas.
A mediados de 2016, el secretario Lopez ordenó una auditoría de las operaciones mineras, por recomendación el presidente Duterte. En febrero de 2017, como resultado de la auditoría, se suspendieron cinco operaciones mineras y se cerraron 23. Como resultado, hubo un quiebre entre DENR y la industria minera. Surgió la preocupación que las empresas ya no se ofrecerían a participar en la EITI, debilitando los esfuerzos de transparencia que representan el fundamento de reformas de política para un mejor manejo de los minerales. Para eliminar esta posibilidad, en marzo de 2017 DENR publicó una orden administrativa 17-07 que obligaba a todas las empresas a participar en PH-EITI.
Las declaraciones del secretario Lopez ocasionaron un revuelo en el poder ejecutivo. El secretario de finanzas Dominguez, copresidente del MICC hizo un llamado a revisar la orden del DENR. Según el Departamento de Finanzas, esto fue ordenado por el presidente Duterte.
La discusión generó división, debilitó al gabinete y suspendió los esfuerzos de PH-EITI.
El secretariado de PH-EITI está alojado en el Departamento de Finanzas. El cambio en la administración debilitó la dirección, personal y fondos del Secretariado y no recibió apoyo del Departamento de Finanzas para implementar su mandato sino hasta octubre de 2016.
El cumplimiento con los requisitos de EITI ha sido un compromiso del Plan de Acción Nacional de OGP de Filipinas desde 2013. A pesar de las transiciones políticas, PH-EITI ha sido constante en su trabajo y, en octubre de 2017, sus esfuerzos fueron reconocidos, al ser el único país que logró avances satisfactorios según los estándares de 2016 de la EITI.
Los esfuerzos de Bantay Kita
Bantay Kita (BK) es una coalición de la sociedad civil que trabaja para impulsar la transparencia y rendición de cuentas en la industria extractiva. Nuestro trabajo consiste en hacer investigación, impulsar el desarrollo de capacidades y liderar campañas. Navegamos la marea a través de la participación multisectorial constructiva. Además, BK es representante del MSG PH-EITI y está comprometido con OGP en cuanto al cumplimiento de EITI.
En Filipinas, el Plan de Acción de OGP es cocreado por la sociedad civil y el gobierno a través de un proceso participativo. BK participó en este proceso. EITI había sido parte de los compromisos desde el Plan de Acción de 2013 y BK se aseguró que EITI siguiera formado parte de los compromisos.
Para ello, difundimos la invitación a participar en las consultas de OGP entre todos los miembros y la red de BK. Además, trabajamos en colaboración con el Secretariado de PH-EITI y con las entidades de gobierno relevante para alinear los esfuerzos.
Bantay Kita lleva a cabo actividades de difusión, sensibilización y desarrollo de capacidades para contribuir a este esfuerzo. Además, exponemos los impactos que tienen las industrias extractivas en las condiciones sociales, económicas y ambientales.
En agosto del año pasado, el Plan de Acción de 2017-2019 fue aprobado. Desde entonces, hemos estado implementando nuestros compromisos.
El principal reto que enfrentamos en el desarrollo del Plan fue que había otras prioridades en conflicto. Cada grupo, tanto de gobierno como de la sociedad civil, buscaba impulsar un tema en particular. Y todos los temas se presentaron. Los representantes explicaron su programa para demostrar que se alineaba con los objetivos de OGP y que tenía apoyo del gobierno y la sociedad civil y argumentar por qué debía ser considerado. EITI no es fácil de vender, pues es muy técnica y para algunos aburrida. Es más fácil generar interés por temas como las auditorías participativas, los servicios públicos o la competitividad de los gobiernos locales.
Trazando las aguas
Una vez se aceptó el compromiso, el trabajo empezó y fue complicado debido a varios problemas. Primero, el marco legal para la transparencia: las políticas establecidas por Decreto Ejecutivo no tienen el mismo peso que las leyes. Su aplicación es limitada y las sanciones son menores que las que establecen las leyes. Mientras que el tema de privacidad de datos está regulado por una ley, a PH-EITI la regula un Decreto y la participación de las empresas mineras en EITI es regulada por un Decreto Departamental. La publicación de información se contradice con las excepciones y provisiones de la ley de privacidad de datos.
Hay una falta de criterios de “interés público”, por lo que determinar qué constituye “interés público” está abierto a la interpretación.
La ley de minería establece el monitoreo de la implementación de contratos, sobre todo con respecto a los impactos ambientales de las operaciones mineras. Sin embargo, no hay un proceso de selección confiable para identificar a los representantes de la sociedad civil encargados de dicho proceso. Además, no permite la participación ciudadana en las fases de planeación.
A pesar de los esfuerzos para una mayor transparencia en los datos de las industrias extractivas a través de los informes de EITI y el portal de contratos, aún hay trabajo por hacer. Todavía hay una falta de acceso a datos completos, confiables y precisos sobre los derechos otorgados a las empresas mineras y los informes de monitoreo ambiental, entre otros. Cuando cuentan con acceso a estos documentos, las comunidades tienen los recursos básicos para el monitoreo. Muchas veces, el ignorar los derechos que se otorgan a las comunidades es una fuente de conflicto en las áreas de operación. En las zonas de concesión minera, existen serios problemas de desplazamiento de poblaciones y deforestación ilegal.
Además, existe una permanente falta de recursos y voluntad para impulsar la reforma aceptada. Este es un asunto de priorización y compromiso.
Eligiendo la embarcación adecuada
Para Bantay Kita, OGP es la embarcación adecuada que permitirá buscar aliados para impulsar reformas en el marco de la familia de OGP (EITI, FOI), un sitio para colaborar, una oportunidad para impulsar las relaciones entre actores y para construir confianza entre las organizaciones de la sociedad civil y entre la sociedad civil y el gobierno.
En cuanto al trabajo de difusión de BK, seguiremos aprovechando a OGP como una herramienta para impulsar la armonización y fortalecimiento de lineamientos de información para la difusión de información y, en el largo plazo, para contar con una ley de acceso a la información. Institucionalizar reformas de gobernanza (EITI) y transversalizarlas a nivel nacional, establecer cronogramas y monitoreo de cumplimiento por parte del gobierno y establecer plataformas en línea de acuerdo con la política de datos abiertos (accesibles, completos, utilizables y comparables) representan oportunidades para la participación ciudadana en la cadena de valor de las industrias extractivas, establecer criterios para entregar permisos y licencias, identificar qué datos son relevantes para los actores, desarrollar mecanismos de denuncias y continuar con el trabajo de facilitación y consulta. Detrás de todo esto se encuentra garantizar los derechos de asociación y expresión.
English
French
Spanish