Panama End-of-Term Report 2015-2017 (Year 2)

Country : Panama
Dates Under Review : July 2016 - June 2017
Report publication year : 2018

Overview - Panama End-of-Term Report 2015-2017 (Year 2)

By the end of the action plan period, the government improved in the implementation of commitments, some of which significantly improved the quality and quantity of public information. However, the government did not make as much progress in implementing commitments that required inter-institutional collaboration.


While the co-creation process included participation from multiple CSOs, their participation during the implementation of the plan was limited to consultations on commitments of their interest. It is important to strengthen the commitment monitoring and follow-up process in the next action plan.

Did not act contrary to OGP process

A country is considered to have acted contrary to process if one or more of the following occurs:

  • The National Action Plan was developed with neither online or offline engagements with citizens and civil society
  • The government fails to engage with the IRM researchers in charge of the country’s Year 1 and Year 2 reports
  • The IRM report establishes that there was no progress made on implementing any of the commitments in the country’s action plan
During Action Plan Implementation
No Consultation
Who was involved? 
Civil Society Involvement
Beyond "governance" civil society
Mostly "governance" civil society X
No/little civil society
Narrow / little government consultation Primarily agencies that serve other agencies Significant involvement of line ministries and agencies
Government Involvement

More than forty CSOs participated in the development of the action plan; their areas of expertise include justice, peace, State openness, family values, and disabled persons’ rights. The three branches of government and a municipality took part in the process. Each implemented at least one commitment. 

Commitment Performance 

Panama completed 4 of the 20 commitments in the action plan, with only one starred commitment. Future action plans should focus on improving ambition and including initiatives related to public accountability.

Commitment Completion 

Current Plan
Year 1: 10%
Year 2: 20%
Year 1: 0%

Commitment Ambition 

Current Plan
Year 1: 5%
Year 1: 0%

Starred commitments 

Current Plan
Year 1: 5%
Year 2: 5%
Year 1: 0%

Commitments Overview

Commitment Title Potential starred? * Complete (Year 2) Major or Outstanding Results? ** Overview
1. Provisions for institutional procedures No No Yes This commitment aimed to increase trust in institutions by raising awareness of timelines and requirements for services. Nine of ten participating agencies published information in multiple outlets, including videos in sign language.
2. Budget accountability report No No No This commitment sought to require public agencies to publish full management reports including progress on their annual operating plans and budget execution. Activities were not implemented due in part to lack of clear leadership.
3. Standardize digital formats (✪) Yes Yes Yes This initiative aimed to standardize public information in an open and digital format that is both compatible with institutions and useful for citizens. More than 100 data sets were published in open format by 35 government institutions.
4. Disclose public finance No No Yes As a result of this commitment, the electoral authority’s website now presents information—in open data format—on how political parties and candidates use public funds.
5. Control mechanisms for public resources No Yes No This initiative sought to address the lack of mechanisms preventing the use of state funds by inactive officials. While the government implemented some reforms, it did not institutionalize the ad-hoc commission that resulted from this commitment.
6. Study on regulations set by the Act of Public Contracting  No No No This commitment allowed CSOs to take part in consultations to reform the Public Contracting Act. However, CSOs believe that the implemented reforms are not ambitious enough to result in significant changes in government practice.
7. Review the rules of procedure of the National Assembly No No No The National Assembly drafted reforms to its internal regulations to promote access to information on its budget commission. These reforms were not approved during the implementation period and activities lacked participation from CSOs.
8. Complete the National Strategic Plan for the Civil Service No No No This commitment aimed to implement the National Strategic Plan for the Civil Service, which includes various measures to improve planning, budget execution, and management systems. However, these activities are not relevant to OGP values.
9. Reform the Asset Declarations Act No Yes No This initiative aimed to conduct a review of current legislation and improve declaration and audit processes. The government developed draft reforms with CSO input but did not present them during the implementation period.
10. Reform conflict of interest legislation No No No This commitment sought to revise, broaden and strengthen regulations on conflict of interests. As in previous cases, the government drafted—but did not approve—reforms to the law and code of ethics.
11. Participatory mechanisms to select officials No No No This initiative aimed to include citizen input in selection processes for senior officials. None of the activities were implemented; hence there was no change in government practice.
12. Training programs for the National Police Force No No No This commitment aimed to improve transparency in police training and outcomes. However, there was a regression in government openness as information on the police website is no longer available.
13. Advisory councils for citizen safety No No No As part of this commitment, the government expected to create councils and publish information on citizen safety programs. There was no change in government practice, however, as the government only published some information on safety programs.
14. Create watershed committees No No Yes This commitment aimed to promote public participation in water-related issues. The government created 14 (of 25) committees, which have allowed citizens to significantly influence the decision-making process.
15. Disclose and assess teacher education programs No No No This commitment sought to publish information on training for attending to disabled persons, as well as evaluations. The government published information on training but with limited disaggregation. CSOs were not involved in the process.
16. Citizen Assistance Center 311 No Yes Yes As a result of this commitment, qualitative and quantitative information is now available to evaluate the performance of government institutions. In some cases, response times for complaints and processes have improved. 
17. Signs and nomenclature for Panama City No No No This commitment aimed to improve the quality of the information in the District of Panama’s nomenclature system. There were no changes in government practice, as the activities were not implemented.
18. Infórmate Panamá online platform No No No The government created an online platform to improve the processing and monitoring of access to information requests. However, it did not provide the necessary functionality to become a useful tool for citizens.
19. Asset declaration database No No No This commitment aimed to publish a database that lists all officials who are required to submit an asset declaration to the Comptroller General. The database was created but not published.
20. Permanent dialogue mechanism No No No This initiative sought to improve monitoring and dialogue on OGP commitment implementation. A commission was created but it did not follow up on commitments as expected. The proposed website was also not created.

* Commitment is evaluated by the IRM as being specific, relevant, and potentially transformative
** Commitment is evaluated by the IRM as having major or outstanding results in terms of the ‘Did it Open Government?’ variable
✪ Commitment is evaluated by the IRM as being specific, relevant, potentially transformative, and substantially or fully implemented

IRM Report - Panama End-of-Term Report 2015-2017 (Year 2)

Resumen: Panamá

Tabla1: Vista rápida


Medio término

Fin de término

Número de compromisos


Grado de cumplimiento:










No iniciado



Número de compromisos que son:

Claramente relevantes a un valor de la AGA


De impacto potencial transformador


De cumplimiento sustancial o completo



Los tres ()



¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?





¿Se llevó adelante?

Número de compromisos llevados al próximo plan




Al cierre del plan de acción, el Gobierno logró mejorar avances en el cumplimiento de sus compromisos. Sin embargo, este avance se diluye en los compromisos que requieren mayor coordinación interinstitucional. La fortaleza de este plan fueron los compromisos que mejoraron significativamente la calidad y cantidad de información pública disponible para los ciudadanos.

La Alianza para Gobierno Abier

to (AGA, u OGP por sus siglas en inglés) es una iniciativa voluntaria que busca obtener compromisos concretos de los gobiernos hacia sus ciudadanos para promover la transparencia, empoderar a los ciudadanos, luchar contra la corrupción y usar nuevas tecnologías para fortalecer la gobernanza. El Mecanismo de Revisión Independiente (MRI) lleva a cabo una evaluación anual de las actividades de cada país participante en la AGA. Este informe resume los resultados del período comprendido entre julio de 2016 y junio de 2017, e incluye acciones realizadas hasta enero de 2018.

La autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI), creada en 2013, es la entidad rectora en temas de transparencia y gobierno abierto en Panamá. Para la implementación de este plan de acción se creó una Comisión Nacional de Gobierno Abierto conformada por organizaciones de sociedad civil e instituciones de gobierno.

La implementación del plan de acción 2015-2017 se enfrentó a varios desafíos, entre ellos la coordinación entre algunas instituciones públicas responsables de los compromisos y las organizaciones de la sociedad civil. No obstante, algunos compromisos enfocados a mejorar la cantidad y calidad de información mostraron avances significativos en materia de gobierno abierto en Panamá.

El nuevo plan de acción para 2017-2019, no continúa compromisos de este plan, pero sí persiste la vigencia de temas como educación y la transparencia electoral.

Consulta con la sociedad civil durante la implementación

Los países participantes en la AGA deben realizar un proceso de consulta con la sociedad civil para el desarrollo y la implementación de sus planes de acción.

Durante la implementación del segundo plan de acción, el proceso en Panamá fue poco participativo debido a una falta de coordinación entre la sociedad civil y las instituciones públicas que integran la Comisión de gobierno abierto. También se vio afectado por no haber definido la forma, y responsables, de monitorear los compromisos durante su implementación. La sociedad civil estuvo fiscalizando el cumplimiento del plan de acción únicamente en los compromisos de su interés. El gobierno convocó a reuniones durante la implementación en las que se presentaron avances de los compromisos y creó un Google Drive para compartir la documentación de soporte de su cumplimiento. Sin embargo, la participación de sociedad civil no produjo retroalimentación. En el caso de algunos compromisos (1 y 4) el gobierno realizó jornadas de rendición de cuentas. Las instituciones implementadoras hicieron conferencias para presentar a ANTAI y OSC los avances logrados, pero solamente tras el primer año de implementación.

La Comisión de Gobierno Abierto se reunió con más frecuencia durante el segundo año de implementación, pero para ocuparse particularmente del próximo plan de acción. La primera reunión de la comisión se dio el 30 de junio de 2016. En ella se presentó a la investigadora MRI que redactó el informe de avances.  

La Comisión de Gobierno Abierto se reunió con más frecuencia durante el segundo año de implementación. La primera reunión de la comisión se produjo el 30 de junio de 2016, una vez que se presentó a la investigadora del MRI que redactó el informe de avances.

La comisión no tiene respaldo jurídico y se formó exclusivamente para el segundo plan de acción, por lo que se desintegró después del período de vigencia de este.

Durante el segundo año, las reuniones de la Comisión giraron más en torno a la planificación del tercer plan de acción que para monitorear los compromisos del segundo. La coordinación de la SC no fue efectiva, pues cada organización trabajó por su cuenta y no han ejercido una labor fiscalizadora ni de monitoreo de los compromisos. El mecanismo de toma de decisión era por voto de mayoría.

Tabla 2: Proceso de consulta durante la implementación

Foro multisectorial

Medio término

Fin de término

1. ¿Existió un foro?

2. ¿Se reunía de forma regular?




Tabla 3: Nivel de influencia del público

El MRI adaptó el Espectro de Participación de la Asociación Internacional para la Participación Pública (IAP2) para el uso de la AGA. La tabla que se recoge a continuación muestra el nivel de influencia pública en el plan de acción. De abajo arriba, las características de la participación son acumulativas. En el marco del gobierno abierto, los países deben aspirar al nivel de colaborar.


Nivel de influencia del público durante la implementación

Medio término

Fin de término


El Gobierno entregó poder de decisión al público.




Hubo diálogo iterativo y el público ayudó a fijar la agenda.




El Gobierno dio retroalimentación sobre cómo se tomaron en cuenta los aportes del público.



El público tuvo la posibilidad de realizar aportes.



El Gobierno entregó información al público sobre el plan de acción.



No se consultó

No se consultó




Acerca de la evaluación

Todos los indicadores y el método utilizado en la investigación del MRI pueden encontrarse en el Manual de Procedimientos del MRI[Note1: Manual de procedimientos del MRI:]. Los compromisos estelares merecen mayor explicación debido a su particular interés por parte de los lectores y a su utilidad para elevar la ambición entre los países participantes en la AGA. Los compromisos estelares son compromisos ejemplares. Para calificarlo como estelar, un compromiso debe reunir las siguientes características:

·       Debe ser suficientemente específico para que pueda hacerse un juicio sobre su impacto potencial. Los compromisos estelares deberán tener un nivel de especificidad “medio” o “alto”.

·       El compromiso debe establecer de forma clara su relevancia respecto a los valores de la AGA. Deberá estar relacionado con al menos un valor de la AGA: acceso a la información, participación pública o rendición de cuentas públicas.[Note2: El Panel Internacional de Expertos cambió este criterio en 2015.  Para más información, véase]

·       De ser implementado, el compromiso tendría un impacto “transformador”.

·       El Gobierno deberá lograr avances significativos en el cumplimiento del compromiso durante el periodo de implementación, por lo que el cumplimiento deberá haber sido calificado como “sustancial” o “completo”.

Los compromisos estelares pueden perder este estado si al final del periodo de implementación del plan de acción su nivel de cumplimiento cae por debajo de “sustancial”.

En el informe de medio término, el plan de acción de Panamá contenía un compromiso estelar. En el fin de término, tomando en cuenta el nivel de cumplimiento, el plan de acción de Panamá contiene un compromiso estelar.  

Finalmente, las tablas de esta sección presentan un extracto de los datos que el MRI recopila durante su proceso de evaluación. Para consultar los datos completos de Panamá, visita el Explorador de la AGA en:

Sobre “¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?”

Con el objetivo de evaluar los cambios en la práctica del Gobierno, el MRI incluyó la variable “¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?” en los informes de fin de término. Esta variable intenta ver más allá de la medición de productos y entregables. Busca identificar y hacer valoraciones de cómo la práctica de gobierno ha cambiado como resultado de la implementación del compromiso.

En algunos casos, el lenguaje de los compromisos es ambiguo y como están escritos no son directamente relevantes a los valores de la AGA, pero pueden resultar en reformas importantes. En otros casos, el compromiso, tal y como está escrito, parece ser relevante y ambicioso, pero en su implementación no contribuye a la apertura del Gobierno. La variable “¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?” intenta detectar estas sutilezas.

Los investigadores del MRI valoran la variable “¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?” con la siguiente escala:

·       Empeoró: la apertura del Gobierno ha empeorado como resultado del compromiso

·       No cambió: no cambió la práctica gubernamental

·       Marginalmente: algún cambio, pero es menor en su efecto sobre el nivel de apertura

·       Significativamente: un paso adelante para la apertura del Gobierno en el área de política pública, pero de escala y alcance limitado

·       Excepcionalmente: una reforma que transformó la práctica existente en el área de política pública a través de la apertura del Gobierno

Para evaluar esta variable, los investigadores deben determinar el punto de partida al inicio del proceso de implementación del plan de acción. Luego, ponderan los resultados de la implementación para valorar cambios en la apertura del Gobierno.

Los lectores deben tener en cuenta las limitaciones. Los informes de fin de término del MRI se preparan solo unos pocos meses después de que se complete el ciclo de implementación de dos años. La variable se enfoca en los resultados que se pueden observar en la apertura del Gobierno al final del periodo que cubre el plan de acción. La intención del informe o la variable no es evaluar impacto, por las complejidades metodológicas que eso implica y la temporalidad del informe.

Implementación de los compromisos

Panorama general de los compromisos

Los países participantes en la AGA desarrollan planes de acción bianuales. Las tablas que se exponen a continuación resumen el cumplimiento de los compromisos al fin del ciclo de implementación y los avances en la variable ¿Se avanzó en la apertura del Gobierno? Nótese que para los compromisos que ya estaban cumplidos en el primer año de implementación, este informe incluye un resumen de los avances reportados en el informe de medio término, pero se enfoca en el análisis de la variable “¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?”. Para más información sobre estos compromisos, ver el Informe de Avances: Panamá 2015-2017.

Tabla 4.  Panorama general de la evaluación de los compromisos


Resumen del compromiso


Relevancia a los valores AGA (como está escrito)

Impacto Potencial


Medio término

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Fin de término





Acceso a la información

Participación ciudadana

Rendición de cuentas

Tecnología e innovación para la transparencia y rendición de cuentas





No iniciado





No cambió




1. Elaboración y publicación de procedimientos de trámites institucionales




















2. Rendición de cuentas en ejecución presupuestaria



















3. Estandarización de formatos digitales



















4. Financiamiento público de partidos políticos y candidatos independientes




















5. Mecanismos y controles para fondos del Estado




















6. Estudio sobre la Ley de Contrataciones Públicas




















7. Revisión del Reglamento de la Asamblea Nacional




















8. Plan estratégico nacional de la carrera administrativa





Sin relevancia clara














9. Reformas a la Ley de Declaraciones Patrimoniales




















10. Reforma normativa conflicto de intereses




















11. Participación en la selección de magistrados, procuradores y fiscales




















12. Programas de capacitación Policía Nacional




















13. Consejos consultivos en Seguridad Ciudadana



















14. Comités de cuencas hidrográficas




















15. Programas de formación docente



















16. Centro de Atención Ciudadana 311





















17. Señalética y nomenclatura Ciudad de Panamá




















18. Plataforma Infórmate Panamá



















19. Base de datos declaraciones patrimoniales




















20. Mecanismo de diálogo permanente


















Nota metodológica

El informe de fin de término se realiza a través de una investigación de escritorio y entrevistas con actores de Gobierno y no gubernamentales. El informe del MRI utiliza como fuentes de información el informe de autoevaluación del Gobierno, informes de evaluación que presenta la sociedad civil, el sector privado u organizaciones internacionales y el informe de avance anterior del MRI.