Using Open Data to Prevent Corruption (CR0063)

¿Cuál es el problema público que abordará el compromiso?
Desde la perspectiva ciudadana uno de los principales problemas que sufre el país es la corrupción. En diversas encuestas de opinión la corrupción aparece como uno de los principales problemas del país, junto con el desempleo, el costo de la vida y la seguridad. En el Barómetro Global de la Corrupción: América Latina y el Caribe, de Transparencia Internacional, publicado en octubre del 2019, el 49% de los encuestados sostuvieron que la corrupción aumentó en Costa Rica en los últimos 12 meses y el 59% opinaron que el gobierno está actuando mal en la lucha contra la corrupción. En el Índice de Percepción de la Corrupción 2018, por su parte, el país sufrió una caída de tres puntos comparado con el año anterior (de 59 a 56), ubicándose en el puesto 48 de entre 180 países. Esta percepción ciudadana de un aumento de la corrupción muy posiblemente se ha visto azuzada por mediáticos casos recientes como el llamado Cementazo; sin embargo, es difícil precisar cuál es el verdadero estado de la corrupción en el país y el impacto de las acciones que se realizan para 76 prevenirla, detectarla y sancionarla. Esto ocurre por varias razones: por un lado, si bien el país cuenta con normativa contra la corrupción, ésta se encuentra dispersa, en algunos casos es muy dispar entre instituciones y no hay claridad y conocimiento suficiente para su implementación efectiva; por otro lado, no hay un rector responsable del tema anticorrupción, con visión sistémica y con autonomía y potestades para tomar decisiones para todo el sector público, sino que la gobernanza del tema está desagregada entre diferentes órganos de control e instituciones como la Procuraduría de la Ética Pública, la Contraloría General de la República, la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción, la Defensoría de los Habitantes, la Comisión Nacional de Rescate de Valores, entre otras. Esto ha llevado a una ausencia de estrategias para alinear, coordinar, estandarizar y priorizar acciones de lucha contra la corrupción, lo cual ha sido considerado como uno de los principales obstáculos que evitan que el país tenga mejores resultados en esta área. Esta falta de articulación también ha llevado a una publicación dispersa o insuficiente de datos que puedan ser utilizados por la institucionalidad y los órganos de control para medir y clarificar el impacto de sus iniciativas Esta falta de disponibilidad de información se confabula con bajas capacidades técnicas en las instituciones para asegurar una opacidad en términos de divulgación de datos sobre posibles áreas de corrupción, lo que a su vez alimenta la percepción de corrupción en la ciudadanía. Está dispersión de competencias y baja disponibilidad de información también le dificultan a la ciudadanía, el periodismo y las organizaciones de sociedad civil el ejercer un rol activo en la prevención, monitoreo, detección y denuncia de la corrupción, por lo que surge la necesidad de enfocar acciones más allá de la institucionalidad pública para que sean los mismos ciudadanos los que coadyuven a generar y mantener un entorno íntegro y probo.

¿Cuál es el compromiso?
Este compromiso se propone fortalecer las capacidades de la institucionalidad pública y de la ciudadanía para la prevención y el combate a la corrupción por medio de la divulgación de la normativa existente en lenguaje sencillo, realización de capacitaciones y actividades de formación con la apertura de nuevos canales y medios de fiscalización y denuncia, así como la publicación y uso de datos abiertos, que fomentan una cultura de transparencia y que la ciudadanía se apropie de ellos, para ejercer una veeduría versátil, efectiva y basada en evidencia. Para alcanzar ese objetivo se proponen las siguientes acciones:
1. Co-creación de un protocolo de publicación de datos abiertos contra la corrupción, el cual estará basado en la “Guía abierta: usando Datos Abiertos para combatir la corrupción” publicada por la Carta Internacional de Datos Abiertos. Dicha guía contiene el listado de las 30 bases de datos que son prioritarias para la lucha anticorrupción con sus respectivos atributos, entre las cuales se incluyen presupuestos, contratos, declaraciones de activos e intereses, beneficiarios reales, financiamiento político, protección de denunciantes, salud, industrias extractivas y cabildeo/lobby. Esta co-creación se realizaría con ciudadanos, funcionarios públicos de las instituciones involucradas, periodistas y expertos y se adaptaría a las particularidades del marco jurídico nacional y a la Guía de Apertura de Datos Públicos elaborada por la Comisión Nacional de Datos Abiertos.
2. Publicación de estos datos abiertos en una plataforma unificada que permita su descarga libre e incluya interfaces de visualización amigables con el usuario, así como acceso a toda la normativa relevante en lenguaje sencillo. Esta plataforma será sometida regularmente a consultas con sus principales usuarios (periodistas, académicos, estudiantes, organizaciones de sociedad civil) para asegurar que responda a sus necesidades e intereses.
3. Apertura de nuevos o mejorados mecanismos y canales para la fiscalización del manejo de fondos 78 públicos y la denuncia de actos de corrupción que se aprovechen y articulen con los datos abiertos. Estos nuevos mecanismos y canales serán diseñados a partir de consultas de la ciudadanía, en las cuales se buscará recolectar cuáles son sus opiniones con respecto a los canales existentes y cómo estos se pueden mejorar para responder más adecuadamente a las necesidades ciudadanas. Estos mecanismos y canales serán divulgados y promocionados ampliamente.
4. Realización de talleres con periodistas, organizaciones comunitarias y de sociedad civil y sector privado para ampliar su conocimiento sobre la normativa de probidad y lucha contra la corrupción, los canales y medios que tienen para fiscalizar y denunciar y metodologías para analizar y usar la nueva información y datos publicados para el monitoreo de la corrupción.
5. Abrir espacios con informáticos, expertos, emprendedores y periodistas para la co-creación de soluciones tecnológicas a partir de los datos liberados (hackatones, expediciones de datos, concursos de innovación, etc) que puedan ser utilizadas por organizaciones comunitarias y ciudadanos interesados para fiscalizar, monitorear y denunciar posibles actos de corrupción en función de ciertas áreas o temas de importancia en sus comunidades. Las principales instituciones encargadas de ejecutar estas acciones serían el Ministerio de Comunicación, por su rol de encargado de la agenda de Gobierno Abierto y Datos Abiertos; la Procuraduría de la Ética Pública, por su papel de asesoría al Estado y capacitación en este tema; la Contraloría General de la República, institución encargada de velar por la Hacienda Pública y que ya viene realizando acciones de vinculación ciudadana en el marco del programa “Juntos Somos Más”. Además, se propone la incorporación como contrapartes del compromiso a Comisiones y/o organizaciones de sociedad civil, nacionales e internacionales, para que contribuyan a aportar casos de éxito y/o soluciones concretas sobre cómo incentivar la integridad a partir de desarrollos tecnológicos.

¿Cómo contribuirá el compromiso a solucionar el problema público?
Con este compromiso se espera que:
1. La publicación y divulgación de la normativa de probidad y lucha contra la corrupción en lenguaje sencillo le permitirá a la ciudadanía conocer de manera fácil cuáles son los deberes y derechos de los funcionarios públicos en términos de probidad y cuáles acciones les son permitidas y cuáles no.
2. La publicación de nuevos y mejores datos en áreas prioritarias para la lucha contra la corrupción le permitirá a las instituciones públicas y órganos de control tomar mejores decisiones sobre dónde deben enfocar sus acciones y así diseñar intervenciones más acertadas para la lucha contra la corrupción. Por otro lado, le permitirá a periodistas y organizaciones de sociedad civil y el sector privado un mayor monitoreo sobre el comportamiento de la institucionalidad en áreas susceptibles a la corrupción y abrirá la posibilidad de crear nuevas soluciones o herramientas con ese fin. A su vez, el hecho de que el proceso de publicación de estos datos sea colaborativo fomentará la coordinación entre actores institucionales que actualmente se encuentran desarticulados.
3. La apertura de nuevos canales y medios de fiscalización y denuncia, así como la capacitación en el aprovechamiento de éstos y de los datos abiertos, le brindará nuevas herramientas a la ciudadanía para monitorear la integridad del accionar de la institucionalidad pública y fortalecerá sus 80 capacidades y conocimientos para detectar posibles actos de corrupción y denunciarlos de forma efectiva.
4. Los insumos creados en este proceso pueden ser integrados en la Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción , la cual corre a cargo de un grupo multiactor que incluye a varios poderes del Estado, órganos de control, sector privado y sociedad civil.

¿Por qué este compromiso es relevante para los valores de OGP?
El compromiso es relevante para la transparencia ya que involucra la publicación de más y mejores datos útiles para la lucha contra la corrupción, en formatos abiertos y fácilmente comprensibles para la ciudadanía y las instituciones públicas. El compromiso es relevante para la participación cívica ya que contempla diferentes fases de co-creación de protocolos y soluciones, así como de espacios de capacitación, en donde podrán participar actores de academia, sociedad civil y el sector privado. El compromiso es relevante para la rendición de cuentas ya que se generarán o mejorarán canales y mecanismos de fiscalización y denuncia, que le permitirán a la ciudadanía incidir directamente en la prevención y detección de posibles actos de corrupción y fiscalizar de manera más efectiva la probidad de las instituciones públicas.

Información adicional
El compromiso está vinculado con una serie de esfuerzos que está realizando el país para modernizar sus políticas y normativas de lucha contra la corrupción en el marco del proceso de adhesión a la OCDE. El compromiso está vinculado con el Programa Interamericano de Datos Abiertos para Combatir la Corrupción (PIDA) impulsado por la Cumbre de las Américas de la OEA, para la cual es un objetivo afianzar los compromisos regionales de uso de datos abiertos para combatir la corrupción, así como de las políticas de datos abiertos y colaboración multisectorial como habilitadores de inclusividad y transparencia. El compromiso está vinculado con esfuerzos que están realizando los órganos de control para empoderar a la ciudadanía en la defensa de sus derechos, fomentar el valor de la probidad e impulsar la incidencia en la fiscalización. El compromiso está vinculado con el Objetivo de Desarrollo Sostenible N°16: “Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles”.

5. Fortalecimiento de las capacidades y mecanismos ciudadanos para la prevención de la corrupción en la Administración Pública a partir de los datos abiertos

Texto del compromiso tal y como aparece en el plan de acción.

Objetivo principal

“Este compromiso se propone fortalecer las capacidades de la institucionalidad pública y de la ciudadanía para la prevención y el combate a la corrupción por medio de la divulgación de la normativa existente en lenguaje sencillo, realización de capacitaciones y actividades de formación con la apertura de nuevos canales y medios de fiscalización y denuncia, así como la publicación y uso de datos abiertos, que fomentan una cultura de transparencia y que la ciudadanía se apropie de ellos, para ejercer una veeduría versátil, efectiva y basada en evidencia.”

Hitos

• “Establecimiento del equipo de trabajo conformado por instituciones y organizaciones de sociedad civil que desarrollará el compromiso.
• Realizar consultas ciudadanas sobre los mecanismos y canales existentes para la fiscalización del manejo de fondos públicos y la denuncia de actos de corrupción y cómo estos se pueden mejorar para responder más adecuadamente a las necesidades ciudadanas.
• Elaboración de la metodología para la traducción de normativa a lenguaje sencillo.
• Co-creación del protocolo de publicación de datos abiertos sobre corrupción.
• Elaboración de materiales sobre la normativa relevante a la integridad y lucha contra la corrupción en lenguaje sencillo para su publicación, divulgación y uso en capacitaciones.
• Publicación de los datasets identificados en una plataforma unificada que permita su descarga libre e incluya interfaces de visualización amigables con el usuario, así como acceso a toda la normativa relevante en lenguaje sencillo.
• Desarrollar 3 actividades formativas dirigidas a funcionarios públicos, periodistas y sociedad civil sobre normativa de probidad y lucha contra la corrupción, los canales y medios que tienen para fiscalizar y denunciar y metodologías para analizar y usar la nueva información y datos publicados para el monitoreo de la corrupción.
• Difusión y promoción de los canales y mecanismos existentes para la fiscalización del manejo de fondos públicos y la denuncia de actos de corrupción.
• Desarrollar actividades de promoción y uso de los datos abiertos liberados para generar soluciones tecnológicas a partir de los datos liberados que permitan fiscalizar, monitorear y denunciar posibles actos de corrupción.”

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulte el plan de acción de Costa Rica en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/01/Costa-Rica_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

Este compromiso surgió de la propuesta que formuló la mesa que abordó el área temática de “Integridad y Anicorrupción” en el taller de diseño de soluciones: “Elaborar una estrategia de integridad y prevención de la corrupción”. La estrategia a su vez derivó de la problemática definida en el taller: “Ausencia de estrategias para alinear, coordinar, estandarizar y priorizar acciones en materia de prevención de la corrupción”. No obstante, los problemas que se consideraron más importantes en la consulta en línea fueron la evasión fiscal, la falta de confianza en el sistema político costarricense y la ausencia de normativa que regule la rendición de cuentas para toda la institucionalidad pública.

El plan de acción define dos causas como el origen de la problemática. Por un lado, el que la normativa contra la corrupción del país se encuentre dispersa y sea dispar entre instituciones, que además sea desconocida para la población y por lo tanto sea más difícil su implementación efectiva. Por otro lado, que la gobernanza del tema esté desagregada entre diferentes órganos de control e instituciones, en vez de ser regida por un ente rector responsable y con autonomía en materia de anticorrupción, cuyas decisiones afecten a todo el sector público.

El nuevo compromiso busca darle mayor divulgación a la normativa generada sobre transparencia y anticorrupción a través de capacitaciones y generación de contenido, que se pretende distribuir por canales de comunicación como redes sociales, comunicados de prensa y portales institucionales. Además, busca crear nuevos medios para fomentar la denuncia de casos, lo que vendría a ser el aspecto más innovador de la iniciativa.

La transparencia y anticorrupción ha sido una temática transversal en los tres planes de acción anteriores, pues ha tenido compromisos específicos para promoverlas en cada uno de ellos, sin que llegasen a tener un impacto grande en la mayoría de los casos. El primer plan de acción incluyó la creación de un índice de transparencia de las instituciones públicas que posteriormente se convirtió en el Índice de Transparencia del Sector Público [24] que la Defensoría de los Habitantes aplica anualmente desde 2015. Este es el que más ha influido en el comportamiento de los funcionarios públicos hasta el momento.

También se han hecho esfuerzos para generar transparencia a través de datos abiertos, pero las iniciativas no han sido consistentes ni han perdurado en el tiempo. El primer plan de acción contemplaba la creación de una política de datos abiertos, con la que no se cumplió, y el desarrollo de una plataforma digital por la cual se publicara el presupuesto del Estado. Esta última dio origen a la plataforma “Conozca en qué se gasta su dinero” [25], sin embargo no se construyó con datos abiertos, no permite descargar la información ni es multicanal, como pretendía el compromiso.

Las iniciativas sobre estos temas incluidas en el segundo plan de acción se enfocaron en el área de acceso a la información y generaron la publicación de cuatro decretos y cinco directrices que definieron lineamientos sobre qué información deben publicar las instituciones del Estado, cuál debe ser su contenido mínimo y tiempo en que estas deben atender las solicitudes de información.

Esta nueva normativa incluyó el Decreto de Transparencia y Acceso a la Información Pública [26], que define la información que las instituciones deben publicar y cuán actualizada mantenerla, la creación de la política nacional de datos abiertos, que se publicó mediante decreto ejecutivo el 12 de mayo de 2017 [27] e incluyó la información mínima que las instituciones deben tener en sus páginas web bajo formatos abiertos. En marzo de 2019, cuando el investigador del IRM analizó el compromiso, ambas normativas se encontraban vigentes, a pesar de que este último decreto indicaba en su Transitorio [28] que al cabo de dos años de vigencia del presente decreto, se analizará su contenido y se evaluará la implementación de mejoras y/o acciones correctivas en el tema de apertura de datos públicos [29].

Luego de que el Gobierno diera seguimiento durante varios meses al cumplimiento de esta normativa, se descontinuó la supervisión a las instituciones que faltaban de cumplir con ella. Además, como parte de la implementación de este compromiso, el Gobierno creó un portal de datos abiertos, en el que publicaba datos de más de la mitad de los 18 ministerios. Sin embargo, este se descontinuó tras el cambio de Gobierno en 2018. Lo anterior hace que vuelva a ser relevante un compromiso que promueva la publicación de datos abiertos y que retome el tema de lucha contra la corrupción, pero que se asegure de superar las dificultades que las iniciativas anteriores encontraron. Esa es la parte que, desde la perspectiva del investigador, no está clara en el plan de acción, cómo este compromiso es diferente de los anteriores en la materia y cómo logrará el objetivo esta vez. No incluir una estrategia para evitar que suceda lo acontecido con compromisos anticorrupción anteriores es una de las razones por las que se califica con un impacto potencial menor.

El tercer plan de acción incluyó un compromiso para implementar los estándares de contrataciones abiertas al Sistema Integrado de Compras Públicas (Sicop), que no generó un producto final visible para la ciudadanía aunque si propició que el portal de compras públicas creara una sección de datos abiertos y empezara a divulgar alguna información. Este plan también contemplo una iniciativa para publicar datos abiertos sobre el financiamiento de proyectos contra el cambio climático, cuyo cumplimiento se justificó con la creación de la plataforma del SINAMECC [30]. Esta es una herramienta que se lanzó en versión beta en octubre de 2019 para acceder a información que permite dar seguimiento al progreso de las acciones tomadas en el país para mitigar el impacto del cambio climático. Sin embargo, ella no incluyó información sobre el financiamiento de estas iniciativas. En marzo de 2020 el vínculo “Finanzas Climáticas” dentro de la sección de Datos Abiertos seguía sin dirigir al internauta a ningún sitio. Tampoco tenía una sección con información sobre el uso dado a recursos económicos invertidos en iniciativas sobre esta temática [31].

Todos estos proyectos dejaron lecciones aprendidas que convendría estudiar. En la mayoría de los casos no se completaron, por lo que sería beneficioso incluir como parte de la implementación del compromiso un ejercicio de reflexión sobre los motivos por los que las iniciativas no se llevaron a término, qué funcionó y qué no. Tener claridad sobre en qué se avanzó podría servir como punto de partida.

Uno de los retos no superados por los compromisos en esta área es la falta de especificidad en la meta que se desea alcanzar, en cómo se medirá el éxito de la iniciativa y en la forma de cuantificar el problema que se desea atender. En ocasiones el compromiso se construye a partir de percepciones, generalizaciones y planteamientos más abstractos que tangibles. No es un reto sencillo, pero concretar el tema de corrupción en un área específica, procurando atender alguna de sus manifestaciones concretas ayudará a aclarar el camino a seguir y, por lo tanto, llegar a una meta medible y que ayude a mejorar los niveles de apertura gubernamentales.

Costa Rica Íntegra, una de las dos organizaciones civiles que participaron en la propuesta de soluciones del área temática de donde surgió el compromiso, propuso cuatro versiones alternativas al compromiso planteado. Con ellas procuraron centrarlo más en fortalecer las instituciones de control, mejorar los canales de denuncia, ofrecer capacitaciones a la ciudadanía a través de talleres, desarrollar campañas informativas y aumentar la divulgación de información sobre el tema y los mecanismos existentes para denunciar posibles casos de corrupción. En su criterio, a la hora de redactar el compromiso prevaleció la postura de las instituciones implementadoras. Para Andrés Araya y Evelyn Villareal, de Costa Rica Íntegra, al final no se respetó por completo la propuesta que se hizo y a la hora de redactarlo se le dio un giro a los datos abiertos [32]. Este giro terminó por restarle impacto potencial a la iniciativa al alinearla a la agenda de los organismos implementadores y hacerla menos colaborativa que el proceso para construirlo.

De acuerdo con Geannina Sojo, Coordinadora de Gobierno Abierto dentro del Ministerio de Comunicación, el compromiso responde a las preocupaciones planteadas por otros participantes de la mesa de trabajo, particularmente a la Procuraduría de la Ética, cuyas líneas de acción se orientan hacia los fines planteados en el compromiso [33]. Estos participantes incluyen la Contraloría General de la República, y organisaciones no gubernamentales como Hivos, Trust for The Americas, la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos (ILDA) y la Comisión Nacional de Rescate de Valores, quienes también se sumaron a la fase de redacción del compromiso.